【太平洋汽車網(wǎng) 行業(yè)頻道】12月10日，中國人民大學(xué)法學(xué)院舉辦“機(jī)動(dòng)車的單雙號(hào)限行政策”學(xué)術(shù)論壇。在此之前，北京市常務(wù)副市長李士祥表示，“最近社會(huì)對(duì)單雙號(hào)汽車上路也有各種積極的意見，就是建議單雙號(hào)要成為常態(tài)，包括星期六日，我們將聽取和論證這個(gè)意見。”不同領(lǐng)域的學(xué)者分別從法律、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及域外的經(jīng)驗(yàn)等角度加以分析。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效認(rèn)為，北京限行政策的目的與實(shí)際影響范圍，已經(jīng)與1999年發(fā)生非常大的變化，需要認(rèn)真對(duì)待當(dāng)前限行的合理性和合法性，如果有關(guān)部門連基本的治堵責(zé)任都無法承擔(dān)，就沒有資格主張采用單雙號(hào)限行等限制公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)使用的措施。

　　先給梳理一下北京市有關(guān)機(jī)動(dòng)車限行的措施是如何走到今天的。

　　每周一個(gè)工作日限行：

　　1999年北京市政府依據(jù)《北京市輕型汽車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，發(fā)放綠標(biāo)車標(biāo)識(shí)，在中國歷史上第一次有了綠標(biāo)車、黃標(biāo)車區(qū)分措施。

　　接著在2003年，北京市公安局和環(huán)保局發(fā)布《關(guān)于對(duì)19座以下高排放載客汽車采取限行措施的通告》，這是一個(gè)部門的規(guī)范性文件，規(guī)定當(dāng)年9月1號(hào)開始陸續(xù)限制19座以下高排放載客汽車進(jìn)入二環(huán)�？梢园l(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)只是限制排放不達(dá)標(biāo)的機(jī)動(dòng)車，而且僅在二環(huán)以內(nèi)限行，對(duì)公民出行的影響相對(duì)比較有限，措施目的也相對(duì)明確。這個(gè)公告的依據(jù)主要是《北京市實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》， 2000年制定的，2001年實(shí)施的，但目前已被今年3月份開始實(shí)施的《北京市大氣污染防治條例》所取代。

　　但是當(dāng)時(shí)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》的第八條第三款規(guī)定，在大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)以前，市人民政府可以采取更加嚴(yán)格的措施，重點(diǎn)對(duì)燃煤產(chǎn)生的污染、機(jī)動(dòng)車排放污染和塵污染進(jìn)行防治。第九條第2款規(guī)定，在大氣受到嚴(yán)重污染，可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況下，市人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布大氣污染公告，采取強(qiáng)制性應(yīng)急措施，包括責(zé)令排污單位停產(chǎn)、部分停產(chǎn)、部分機(jī)動(dòng)車停駛。責(zé)令排污單位停產(chǎn)、部分停產(chǎn)的措施，由市環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)施;責(zé)令部分機(jī)動(dòng)車停駛的措施，由公安交通管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施�？梢�，第九條第二款的適用是有條件的，只有當(dāng)發(fā)生大氣嚴(yán)重污染可能影響到人體健康和安全的情況下可以采取緊急措施，包括對(duì)機(jī)動(dòng)車的停止的措施。

　　另外這個(gè)法律實(shí)施辦法的第24條規(guī)定，市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)機(jī)動(dòng)車采取限制車型、限制時(shí)間行駛的交通管制措施。比如說，二環(huán)以內(nèi)環(huán)境要求特別敏感，機(jī)動(dòng)車擁堵造成污染較為嚴(yán)重，就劃定位特定區(qū)域，規(guī)定黃標(biāo)車不得進(jìn)入。所以這是當(dāng)時(shí)主要的法律依據(jù)來源。

　　在接下來的過程中，2008年9月《北京市人民政府關(guān)于發(fā)布本市第十五階段控制大氣污染措施的通告》規(guī)定，從2009年1月1號(hào)起黃標(biāo)車不得進(jìn)入五環(huán)以內(nèi);從2009年10月1日起黃標(biāo)車不得進(jìn)入六環(huán)以內(nèi)。但當(dāng)時(shí)政府也做了一個(gè)鼓勵(lì)性的規(guī)定，鼓勵(lì)淘汰黃標(biāo)車，給予黃標(biāo)車換購綠標(biāo)車一定的貸款利息優(yōu)惠。

　　事實(shí)上，在2008年奧運(yùn)會(huì)期間，北京市人民政府發(fā)布《2008年北京奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)期間本市空氣質(zhì)量保障措施》，規(guī)定在2008年7月20日到9月20日之間所有的車輛，包括外地進(jìn)京車輛實(shí)行單雙號(hào)上路。這是為了重大活動(dòng)采取的臨時(shí)性限行措施，確保奧運(yùn)會(huì)交通通暢和空氣質(zhì)量。

　　但是有意思的是到9月20日以后，市政府又以其他一個(gè)通告的方式規(guī)定2008年10月11日到2009年4月10日期間，限行措施調(diào)整為每周限行一天，這就是我們現(xiàn)在看到的周一到周五期間，不是全天候的，從早上七點(diǎn)到晚上八點(diǎn)高峰時(shí)段的限時(shí)規(guī)定。眼看限行措施到了2009年4月10日截止，當(dāng)年4月6日北京市人民政府又匆匆發(fā)布了一個(gè)北京市人民政府關(guān)于繼續(xù)實(shí)施交通管理的一個(gè)通告，把每周一天的措施往下又延了一年，此后每年發(fā)布類似延續(xù)限行措施的通告，最新的是今年2014年發(fā)布的規(guī)定，要求2014年4月11日到2015年4月10日期間繼續(xù)實(shí)行單雙號(hào)限行。

　　目前，《北京市實(shí)施<中華人民共和國大氣污染法>辦法》已經(jīng)被新的條例所取代，這個(gè)條例必須要有上位法的依據(jù)，主要是現(xiàn)行《大氣污染防治法》第7條第3款，大體意思是，未達(dá)到大氣污染環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染重點(diǎn)城市，包括北京市在內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門限定的期限達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可以經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)或者在國務(wù)院規(guī)定的種類范圍內(nèi)采取更加嚴(yán)格的措施以實(shí)現(xiàn)限期達(dá)標(biāo)。作為下位法的今年1月22日北京市人大常委會(huì)通過，從今年3月1日開始實(shí)施的《北京市大氣污染防治條例》第72條規(guī)定，市人民政府可以根據(jù)大氣污染狀況在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動(dòng)車行使的交通管理措施。第75條第2款規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定禁止高排放非道路移動(dòng)機(jī)械使用的區(qū)域。但這兩個(gè)法律和地方法規(guī)的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，缺乏具體程序規(guī)則和各類措施適用條件的設(shè)計(jì)。我認(rèn)為，它主要應(yīng)適用于大氣重污染應(yīng)急狀態(tài)下的措施。以上是限行政策背景的歷史梳理。

　　總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，之前黃標(biāo)車、綠標(biāo)車區(qū)分限行有明顯的法律依據(jù)和環(huán)保合理性，排放不達(dá)標(biāo)，或者是高污染，就限行。但是現(xiàn)在北京市小機(jī)動(dòng)車搖指標(biāo)，2010年的規(guī)定，以及2013年最新公布的小汽車搖指標(biāo)的客車實(shí)施辦法，里面新增加的內(nèi)容，包括環(huán)保的電動(dòng)車輛和其他低排放車輛已經(jīng)合法獲得行駛的許可，如果說單雙號(hào)限行也應(yīng)該包括對(duì)這些環(huán)保電動(dòng)的車輛和低排放車輛常態(tài)化的限行，這一限行措施的目的與實(shí)際影響的范圍，已經(jīng)與當(dāng)年1999年的黃標(biāo)車和有限區(qū)域的情況發(fā)生非常大的變化，在這種情況下，這些措施的合理性和合法性還繼續(xù)存在嗎?

　　國外限行經(jīng)驗(yàn)

　　下面我介紹一下國外的相關(guān)措施，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家也都紛紛采取限行的措施，比如最有代表性意義的是倫敦，從2003年2月份在倫敦核心區(qū)劃20公里的區(qū)域限行，但是倫敦的限行不是我們現(xiàn)在的措施，進(jìn)來可以，但是每通行一次交5英鎊的進(jìn)城費(fèi)，到2005年，進(jìn)城費(fèi)提高到8英鎊，并且在20公里的范圍內(nèi)裝了800個(gè)攝象頭識(shí)別違法情況，而且繳費(fèi)的方式非常便利，只要事先網(wǎng)上登記，提供你的帳號(hào)，或者電話預(yù)約登記提供帳號(hào)，進(jìn)去以后就自動(dòng)扣費(fèi)。另外，籌集的錢是干嘛呢?專項(xiàng)用來發(fā)展公共交通。

　　再看法國，法國巴黎法律也規(guī)定可以限行，但是到至今為止只限行過兩天，最近的一次是2014年3月份，因?yàn)樗麄兊腜M10超標(biāo)，限行一天。但那一天巴黎市政府宣布，所有公共交通當(dāng)天全部免費(fèi)，為此市政府向公共交通運(yùn)營部門補(bǔ)貼了400萬歐元。

　　再來看美國，比如說華盛頓，市中心停車場停兩個(gè)小時(shí)要19美元，但是如果你把車停在郊區(qū)的地鐵站附近，從早上10點(diǎn)停到晚上6點(diǎn)只要4.5美元。美國用這樣的措施加以激勵(lì)，而不是限制。

　　再看一向法律管制非常嚴(yán)的新加坡。新加坡規(guī)定，要買車，先拍到政府每個(gè)月定期發(fā)出來的擁車證。以1.6排量以下為例，2008年一張擁車證1.4萬元新幣， 2013年價(jià)格暴漲到8萬塊，該證十年有效，拿到以后買了一個(gè)車上牌可以用十年，十年以后你必須再去拍一張新的。這意味著什么?在新加坡買一套兩室一廳的房子在2013年是10萬到15萬的新幣，也就是說你開著一套房子在車上，這還僅僅是擁車證，再加上汽車的路稅、車輛檢驗(yàn)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)，上路所有使用的養(yǎng)護(hù)費(fèi)，大概每個(gè)月至少1000塊新幣左右。所以，新加坡所采用的是一種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)方式，而不是單一的強(qiáng)制管制方式。

　　限行前政府需先盡到治堵之責(zé)

　　最后，我要拋一個(gè)觀點(diǎn)。相關(guān)法律的規(guī)定比較原則，具體的啟動(dòng)條件，是不是必須以環(huán)境科學(xué)上的判斷為基礎(chǔ)?限行是不是唯一必須的措施，是采取其他措施都不見效后，必須采用的對(duì)公民機(jī)動(dòng)車所有權(quán)進(jìn)行限制?比如北京市大氣污染的來源，政府做了調(diào)查，外地來源大概占30%，本地來源70%，機(jī)動(dòng)車在本地當(dāng)中又占了30%，這么一折算，實(shí)際上本地的機(jī)動(dòng)車對(duì)于灰霾的污染貢獻(xiàn)率只有20%左右，那為什么不先去管管那80%?萬不得已，其他措施都上了無效，才啟動(dòng)機(jī)動(dòng)車常態(tài)化單雙號(hào)限行措施，這才是實(shí)質(zhì)必要適用條件。

　　此外，即使要啟動(dòng)，在程序中應(yīng)當(dāng)有機(jī)制讓利害關(guān)系人有效介入，不應(yīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)的政府行政管制的命令管制方式，在討論制定規(guī)則過程當(dāng)中公眾應(yīng)有效參與，并以經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施輔助或配套。

　　擁堵造成額外的污染排放，政府交管等相關(guān)部門是否為了疏導(dǎo)交通采取了足夠措施嗎?我住在聯(lián)想橋附近，到人民大學(xué)開車非常擁堵，我覺得不是我們已經(jīng)達(dá)到國五排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛正常行駛所造成的污染，而是因?yàn)橥ㄐ胁粫吃斐傻奈廴�，我曾�?jīng)給122交通管理臺(tái)報(bào)警擁堵，聯(lián)想橋底下有一個(gè)掉頭，正好聯(lián)想橋底西北角有一個(gè)民辦教育機(jī)構(gòu)，每到12點(diǎn)左右，或晚上9點(diǎn)左右，甚至雙休日的幾乎全天，一到下課，那些來接人的家長車輛就排在三環(huán)輔路上，原來能通三輛車并排，現(xiàn)在只能通一輛車，有的時(shí)候甚至一輛車都通不了。交通警察為什么不去管，不去疏導(dǎo)?

　　第二個(gè)例子，雙榆樹有一個(gè)位置叫做科學(xué)院南路，這段路平日就非常擁堵，周末就更堵，甚至影響到三環(huán)輔路通行，也影響到三環(huán)主路四通橋出口和掉頭車輛的通行，其實(shí)最主要原因是，科學(xué)院南路占道收費(fèi)停車，不知道收停車費(fèi)的機(jī)構(gòu)到底有沒有合法的手續(xù)占道經(jīng)營停車場?一大早起來7點(diǎn)多的時(shí)候，車都沒有過來，就先把空蕩蕩的路兩邊全給攔上了，虛位以待的占道停車場，這是不是人為造成的道路通行效率低嗎?車還能跑得起來嗎?要是主干道附近的多個(gè)區(qū)位都這樣，必定造成整個(gè)三環(huán)主路擁堵。交管部門是否采取措施對(duì)非法停車和占道經(jīng)營停車業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格執(zhí)法?先解決好交通執(zhí)法的問題，不要先想到限制私家車的合法使用權(quán)，這才是法治精神的要求。

　　如果民眾車輛限行，有關(guān)部門也得提高公共交通工具的便利性。比如，從聯(lián)想橋西北角的公交車站到人民大學(xué)西，唯一的公共交通是361，一共4站，但早上送孩子上學(xué)，經(jīng)常一等半個(gè)小時(shí)都不來一趟。我曾經(jīng)多次給北京市公交熱線打電話，建議把361的線路一砍為三，或者一分為二，縮短線路，可以在一定程度上抗擊交通擁堵的影響，如果5分鐘就有一趟公交，讓短距離的銜接能夠更快、更便利、乘坐不像沙丁魚罐頭，大家還是愿意選擇公共交通的。包括公交線路覆蓋更廣、更密些。如果市政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門，應(yīng)該可以做到，對(duì)吧?連這些都沒有做好，就沒有資格主張采用單雙號(hào)限行等限制公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)使用的措施。